Projekt ustawy o asystencji osobistej osób z niepełnosprawnościami został skierowany do konsultacji pod koniec listopada. Uwagi do niego przedstawiły już niektóre zainteresowane organizacje.

Przypominamy: Jak długo niepełnosprawni muszą czekać na pomoc asystenta? Raport NIK

Co przewiduje projekt o asystencji osobistej?

W zaproponowanym przez prezydenta projekcie asystencja osobista jest usługą społeczną o charakterze spersonalizowanego wsparcia (udzielanego w relacji jeden na jeden), dopasowanego do użytkownika usługi, niezbędnego do prowadzenia możliwie pełnego, samodzielnego życia.

Asystencja obejmuje różne formy wsparcia w czynnościach, których osoba z niepełnosprawnością nie może wykonać samodzielnie, a które są niezbędne, by prowadziła aktywne życie i pełniła różne role społeczne, rodzinne, a także – jeśli to możliwe – zawodowe.

Usługa asystencji osobistej może obejmować wsparcie w następujących zakresach:

• czynności samoobsługowe,

• utrzymanie higieny osobistej,

• prowadzenie gospodarstwa domowego,

• komunikowanie się z otoczeniem,

• poruszanie się i przemieszczanie

• podejmowanie aktywności życiowej (społecznej i zawodowej).

Stałe finasowanie i podmiotowe podejście

Ustawa wprowadzić ma rozwiązanie systemowe zapewniające finansowanie usługi asystencji osobistej z budżetu państwa w sposób ciągły. Dzięki temu asystenci osobiści będą mieli poczucie stabilności zatrudnienia – jego brak w chwili obecnej skutkuje ogromną fluktuacją kadr.

Świadczenie usługi asystencji osobistej będzie się opierać na spersonalizowanym planie wsparcia tworzonym indywidualnie dla każdego użytkownika asystencji przy jego udziale, a jeśli jest to niemożliwe – przy udziale jego przedstawiciela.

Odpowiedzialność powiatów

Zgodnie z projektowaną ustawą przyznawanie i realizowanie usługi asystencji osobistej jest zadaniem zleconym, finansowanym z budżetu państwa, bezpłatnym dla każdego użytkownika usługi – niezależnie od wysokości dochodów jego i jego rodziny. Organizatorem usługi asystencji osobistej, odpowiedzialnym za realizację tego zadania publicznego jest powiat. Może on i – zdaniem autorów projektu w jak największym stopniu powinien – zlecać świadczenie tej usługi gminom, organizacjom pozarządowym i podmiotom z nimi zrównanym, przedsiębiorstwom społecznym, a także podmiotom z sektora prywatnego. Zlecanie będzie się odbywać w trybie przepisów ustawy o działalności pożytku publicznego i o wolontariacie albo kontraktowania usług na podstawie prawa zamówień publicznych.

Przypominamy: Legislacja: jakie zmiany prawne przyniesie początek nowego roku?

Projekt przewiduje także prowadzenie przez powiaty wykazu wszystkich współpracujących z nimi usługodawców.

Asystencja a świadczenie wspierające

Do korzystania z usług asystencji osobistej będą uprawnione osoby, które spełniają określone ustawowe warunki związane z wiekiem oraz ustaloną potrzebą wsparcia określoną na poziomie od 70 do 100 punktów w skali potrzeby wsparcia, o której mowa w ustawie o świadczeniu wspierającym.

Zgodnie z zapisami projektu usługa asystencji osobistej przysługuje w wymiarze od 40 do 160 godzin miesięcznie. Ich liczba określana będzie na podstawie ustalonych indywidualnych potrzeb, uzyskanej liczby punktów wsparcia oraz rodzaju, zakresu i liczby usług, z jakich osoba z niepełnosprawnością korzysta.

Kto może zostać asystentem?

Asystentem osobistym nie może być członek rodziny użytkownika usługi ani osoba pozostająca z nim w faktycznym pożyciu lub będąca członkiem gospodarstwa domowego. Jednocześnie użytkownik usługi asystencji może zgłosić usługodawcy osobę preferowaną do świadczenia mu tej usługi.

W proponowanym rozwiązaniu warunkiem rozpoczęcia pracy przez asystenta osobistego jest odbycie instruktażu prowadzonego przez użytkownika usługi lub jego opiekuna faktycznego, a także przygotowanie przez usługodawcę spersonalizowanego planu wsparcia oraz kontraktu trójstronnego pomiędzy użytkownikiem usługi, asystentem osobistym oraz usługodawcą.

Użytkownicy asystencji osobistej, asystenci i przedstawiciele usługodawców będą zobowiązani do odbycia szkolenia ogólnego dotyczącego m.in. założeń i standardów tej usługi. Elementem realizacji usługi asystencji osobistej jest także zapewnienie superwizji dla asystentów. Do jej zorganizowania zobowiązany będzie powiat.

Od lat wyczekiwany krok

Uwagi do projektu przygotowało m.in. Polskie Forum Osób z Niepełnosprawnościami. Podkreśliło, że  jest to krok od lat wyczekiwany przez środowisko osób z niepełnosprawnościami, znacząco przybliżający nasz kraj do pełnego wdrożenia Konwencji o prawach osób niepełnosprawnych, ratyfikowanej przez Polskę ponad 11 lat temu.

Przypominamy: Powiaty: wydłużenie ważności orzeczeń nie rozwiąże problemu zatorów

Organizacja pozytywnie oceniła wprowadzenie systemowej usługi asystencji osobistej – w oparciu o ustawę, a nie programy, indywidualizację jej wymiaru godzinowego, brak kryteriów dochodowych i opłat przy przyznawaniu i realizowaniu usługi, a także wyłączenie możliwości realizowania usługi na terenie placówek całodobowego wsparcia, w tym w domach pomocy społecznej.

Z tym ostatnim nie do końca zgadza się Związek Powiatów Polskich, który również przedstawił swoje stanowisko do projektowanych regulacji. – Z literalnego brzmienia przepisu wynika, że usługa asystencji nie będzie mogła być realizowana na terenie podmiotu leczniczego prowadzącego działalność w rodzaju stacjonarne i całodobowe świadczenia zdrowotne, co w praktyce wykluczy udział asystenta w przypadku konieczności udania się przez osobę uprawnioną na szpitalny oddział ratunkowy. Ponadto wydaje się, że w trakcie hospitalizacji, zwłaszcza w przypadku osoby samotnej, pomoc asystenta może być wskazana – zauważyli przedstawiciele powiatów.

Ich zdaniem wątpliwości budzi również wyłączenie usługi asystencji na terenie środowiskowych domów samopomocy dla osób z zaburzeniami psychicznymi, jeżeli zasadniczym powodem przyznania usług asystencji byłaby niepełnosprawność ruchowa. – W przypadku domów pomocy społecznej, jeżeli przyznanie usługi asystenckiej miałoby być pierwszym krokiem do usamodzielnienia się mieszkańca, to również przepisy powinny dawać możliwość przyznania takiej pomocy. Być może na innych warunkach niż ogólne. Ponadto nie wiadomo, czy zakaz realizacji usługi asystenckiej we wskazanych miejscach oznacza zawieszenie realizacji usługi i czy w tym zakresie konieczna jest czasowa zmiana decyzji o przyznaniu usług asystenckich (np. na czas pobytu w szpitalu). W naszej ocenie przepis wymaga przemyślenia – wskazali przedstawiciele powiatów.

PFON wyraziło też zadowolenie z tego, że projekt wyłącza możliwość pełnienia funkcji asystenta osobistego przez osoby bliskie i spokrewnione. – Relacja, która jest istotą asystencji osobistej, jest naruszona w przypadku świadczenia tej usługi przez członka rodziny – podkreśliła organizacja. Możliwość świadczenia asystencji osobistej przez rodzinę pogłębiłby funkcjonujący obecnie model polegający na wspieraniu osoby z niepełnosprawnością wyłącznie przez rodzinę, w praktyce często samych rodziców. Model ten nie sprzyja bowiem niezależnemu życiu, w tym usamodzielnianiu osób z niepełnosprawnościami, nie wpływa tez dobrze kondycję samej rodziny.

Związek Powiatów Polskich zaproponował nawet uszczelnienie tych przepisów, by ograniczyć możliwość nadużywania prawa.

Zabrakło czynności pielęgnacyjno-medycznych

W ocenie PFON w zakresie usług świadczonych przez asystenta osobistego zabrakło czynności pielęgnacyjno-medycznych. – W praktyce uniemożliwi to wspieranie osób, które często najbardziej wsparcia asystenckiego potrzebują – wskazała organizacja.

Zasugerowała także, że należy rozróżnić system asystencji senioralnej od asystencji osobistej osoby z niepełnosprawnością i wprowadzić równocześnie dwie odrębne regulacje. - Specyfika tych dwóch grup jest w wielu aspektach różna i wymaga stosowania rozwiązań bardziej ukierunkowanych na różne potrzeby – podkreśliła.

Zwróciła też uwagę, że zawarta w ustawie definicja opiekuna faktycznego jest niezgodna z Konwencją o prawach osób niepełnosprawnych, ponieważ należy operować kategoriami „wsparcia”, nie „opieki”, a także unikać sformułowań w rodzaju „nad osobą”.

Za mało godzin opieki?

PFON jest też zdania, że konieczne jest obniżenie dolnej granicy dostępu do usługi asystencji. – Im wcześniej osoby z niepełnosprawnościami będą mogły korzystać z tej usługi, tym większa jest szansa na ich usamodzielnienie się, a w perspektywie niezależne życie – wskazała organizacja. Podobnego zdania jest Związek Powiatów Polskich, który zaproponował, by rozważyć możliwość przyznania usług asystenckich również w stosunku do osób, które ukończyły 13 lat. Po pierwsze takie rozwiązanie byłoby odciążeniem dla rodziców, po drugie mogłoby przyczynić się do zwiększenia uczestnictwa dziecka w życiu społecznym i do większej samodzielności.

W ocenie PFON zbyt niska jest zakładana liczba godzin asystencji osobistej, zwłaszcza jeśli ma to być liczba docelowa. – Są osoby, które wymagają wsparcia całodobowego lub niemal całodobowego. Dla nich 160 godzin miesięcznie to kropla w morzu potrzeb – podkreśliła organizacja.

Podobne wątpliwości wyraził ZPP. – W przypadku chęci podjęcia aktywności zawodowej w pełnym wymiarze czasu pracy, 160 godzin miesięcznie nie pozwoli na zapewnienie pomocy asystenckiej w wymiarze pozwalającym na osiągniecie tego celu. Ponadto w takim przypadku wyczerpany zostanie limit godzin wsparcia do realizacji usługi asystencji w pozostałych zakresach. Wydaje się, że jednak przepisy powinny być bardziej elastyczne i w uzasadnionych przypadkach dawać możliwość zwiększenia limitu – oceniły powiaty.

Pozorna swoboda wyboru

PFON przeciwne jest tez przepisowi, który przewiduje „rozpoznanie sytuacji osobistej wnioskodawcy w jego miejscu zamieszkania” i odmowę przyznania usługi w przypadku braku na to zgody. Sytuacja osobista, zwłaszcza rodzinna i majątkowa, nie może wpływać na prawo do asystencji osobistej i jej wymiar. Z kolei ZPP zaproponowało, aby w pierwszej kolejności wykorzystywany był rodzinny wywiad środowiskowy, który jest wystarczający do oceny potrzeb danej osoby.

Zdaniem PFON ograniczona jest realna możliwość wyboru usługodawcy. Organizacja wskazała, że w celu zapewnienia faktycznej możliwości wyboru usługodawcy przez osobę z niepełnosprawnością konieczne jest stworzenie ogólnopolskiego rejestru realizatorów asystencji osobistej, z którego użytkownik swobodnie mógłby wybrać usługodawcę, przy jednoczesnym nałożeniu na powiat obowiązku bycia usługodawcą gwarantowanym.

Natomiast powiaty przeciwne są temu, aby kandydata na asystenta osobistego wskazywał użytkownik usługi. – Z uwagi na dużą liczbę osób, które potencjalnie będą kwalifikować się do przyznania usług asystenckich realizatorzy usług muszą w jakiś sposób planować i organizować pracę asystentów. Obawiamy się również zjawiska uprzedniego wybierania sobie przez asystentów osób, na rzecz których usługi asystenckie będą realizowane – wskazał ZPP, wnosząc o rezygnację z tego przepisu.

PFON wskazało też, że w projektowanej ustawie nie przewidziano możliwości samodzielnego zatrudnienia asystenta osobistego przez osobę z niepełnosprawnością, np. na wzór przepisów o zatrudnieniu niani. Taka możliwość poszerzałaby prawo osoby z niepełnosprawnością do wyboru swojego asystenta. Zapewniłoby to realną możliwość wyboru asystenta, także w sytuacji, kiedy usługodawca nie wyraża zgody na zatrudnienie osoby wskazanej przez osobę z niepełnosprawnością.

Przypominamy: Świadczenie wspierające – od czego zacząć?

Z kolei ZPP proponuje, by dodać przepis, że praca asystenta osobistego i koordynatora usługi asystencji jest wykonywana w ramach stosunku pracy w systemie zadaniowego czasu pracy albo umowy o świadczenie usług, do której stosuje się przepisy dotyczące zlecenia. - Wybór formy zatrudnienia powinien zostać w gestii realizatora. Biorąc pod uwagę zadania asystenta osobistego, umowa o pracę niekoniecznie będzie najbardziej trafionym rozwiązaniem. Tam, gdzie będzie to możliwe i uzasadnione, proponujemy aby umowa o pracę była wykonywana w systemie zadaniowego czasu pracy, co pozwoli w większym zakresie dostosować usługę asystencji do potrzeb osób uprawnionych – wskazali przedstawiciele powiatów.

Zwrócili też uwagę, że zatrudnienie na podstawie umowy o pracę pracodawcę wiążą przepisy o czasie pracy, urlopach, innych nieobecnościach pracownika. W przypadku przyznania usług asystenckich siedem dni w tygodniu nie ma możliwości, aby jeden asystent był w stanie zrealizować taką usługę. Dlatego przepisy powinny przewidywać możliwość wskazania więcej niż jednego asystenta dla danej osoby.  

ZPP zaproponowało też, by wprowadzić możliwość zatrudnienie na stanowisku asystenta osobistego bez wymaganego szkolenia osób posiadających potwierdzone kwalifikacje w następujących zawodach i specjalnościach: asystent osoby niepełnosprawnej, opiekun osoby starszej, opiekun medyczny, pedagog, psycholog, terapeuta zajęciowy, pielęgniarka, siostra PCK, fizjoterapeuta. - Takie wymagania są wystarczające w programie „Asystent osobisty osoby z niepełnosprawnością” – przypomnieli przedstawiciele powiatów.

Konieczne zróżnicowanie stawek

W ocenie PFON należy rozważyć zróżnicowanie stawki godzinowej asystenta osobistego w zależności od zakresu udzielanego wsparcia osobie z niepełnosprawnością. Przy potencjalnym (zwłaszcza na początku) braku na rynku asystentów jednakowa stawka może spowodować sytuację, w której osoby wymagające bardziej intensywnego wsparcia zostaną bez asystentów, którzy wybiorą pracę z osobami wymagającymi mniejszego zakresu wsparcia.

- Podobny problem dotyczy braku uwzględnienia kosztów przejazdu asystentów. Może to skutkować wykluczeniem z usługi osób mieszkających na terenach mniej zurbanizowanych – dodała organizacja.

ZPP zaproponował natomiast Ponadto wnosimy o rozważenie wprowadzenia przepisów o legitymacji dla asystentów, chociażby w celu weryfikacji uprawnień do ulg w transporcie czy wynikających z ustawy o ochronie przyrody

Poddała w wątpliwość również potrzebę wpisywania do kontraktu trójstronnego harmonogramu, ogranicza to bowiem elastyczność.

Usługa gwarantowana czy nie do końca?

PFON zwróciło uwagę, że projekt uzależnia możliwość korzystania z uprawnienia do asystencji osobistej od możliwości organizacyjno-finansowych. Przepisy pozwolą powiatom na nieprzyznawanie godzin asystencji osobistej z powodu braku środków lub dość szeroko ujętego „braku możliwości organizacyjnych”. – W ten sposób usługę planowaną jako powszechną przekształca się w usługę zależną od możliwości finansowych i organizacyjnych danego powiatu – oceniła organizacja.

Wątpliwości związane z finasowaniem mają też same powiaty. – Obecnie proponowane brzmienie przepisów nie gwarantuje, że zadanie związane z asystencją będzie odpowiednio finansowane – ocenił ZPP. Według związku w ustawie wprost powinna być wskazana:

• minimalna kwota dotacji w pierwszym roku obowiązywania ustawy,

• mechanizm waloryzacji oparty o wzrost minimalnego wynagrodzenia za pracę (z uwagi na fakt, że zdecydowana większość wydatków to będą koszty pracy);

• zagwarantowanie powiatom środków na obsługę zadań;

• zasady ustalania wysokości dotacji dla poszczególnych powiatów.

- W przypadku zadań zleconych z zakresu administracji rządowej spotykamy się z niczym nieuzasadnionym różnicowaniem wysokości dotacji na poszczególne zadania publiczne. Dla przykładu, w przypadku powiatowych zespołów ds. spraw orzekania o niepełnosprawności w 2022 r. wysokość dotacji za wydanie jednego orzeczenia wahała się w poszczególnych województwach od 187 do 341 zł – wskazał ZPP.

W ocenie przedstawicieli powiatów kwota 3,3 mld zł na realizację zadania w pierwszym etapie jest niedoszacowana. Wątpliwości budzi proponowana wysokość wynagrodzenia dla asystenta. Ustawa ma wejść w życie 1 stycznia 2025 r., co oznacza że płaca w wysokości 4700 zł będzie prawdopodobnie poniżej progu minimalnego wynagrodzenia za pracę, co nie będzie zachęcało do podejmowania pracy w tym zawodzie. Związek zwrócił uwagę, że w projekcie nie uwzględniono także tego, że w przypadku pracowników zatrudnionych w jednostkach organizacyjnych JST przysługuje dodatek stażowy, nie wzięto pod uwagę kosztów zastępstw wynikających np. ze zwolnień chorobowych ani kosztów związanych z wpłatami na pracownicze plany kapitałowe, pominięto koszty odpisu na zakładowy fundusz świadczeń socjalnych, które według szacunków ZPP przekroczy koszt 100 mln zł rocznie.

W kosztach nie oszacowano również kosztów dojazdu pracowników do miejsc sprawowania asystencji osobistej – na co wskazywało również PFON. – Trudno tymi kosztami obciążać pracownika, zwłaszcza biorąc pod uwagę proponowaną wysokość wynagrodzenia. Ponadto powinny być przewiedziane środki na wyposażenie stanowisk pracy, zwłaszcza w pierwszym etapie realizacji zadania – podkreślił ZPP.

Przedstawiciele powiatów uznali także, że zapewnienie superwizji raz na kwartał wydaje się zbyt częste. Tym bardziej, że jest mało prawdopodobne, aby do pracy superwizora asystentów osobistych udało się pozyskać osoby ze wskazanymi w projekcie kwalifikacjami (wykształceniem wyższym i czteroletnim doświadczeniem na stanowisku asystenta osobistego). – Ponadto w zakresie spełnienia tego warunku nie przewidziano żadnych przepisów przejściowych, a z informacji opublikowanych na stronie https://www.gov.pl/web/rodzina/superwizja-pracysocjalnej wynika, że dotychczas wydano tylko 128 certyfikatów dla superwizorów, co w praktyce oznacza, że będzie brakowało osób do zapewnienia superrewizji asystentów osobistych – zauważył ZPP.

Wskazał również, że brak projektów rozporządzeń wykonawczych do projektu ustawy nie pozwala na ocenę kosztochłonności i czasochłonności realizacji części zadań np. w zakresie prowadzenia szkoleń czy przygotowania raportu rocznego.

Powiaty: odrębna ustawa niepotrzebna

Zdaniem Związku Powiatów Polskich w ogóle nie jest potrzebna odrębna ustawa dotycząca asystencji. – Nie ma potrzeby, aby usłudze asystencji osobistej dedykować odrębną ustawę. Jeżeli celem asystencji jest realizacja prawa do aktywnego włączenia i możliwie pełnego udziału w życiu społecznym i aktywności zawodowej, to pojęcia te mieszczą się w obszarze rehabilitacji zawodowej i społecznej i powinny być włączone do ustawy z dnia 27 sierpnia 1997 r. o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych. Dodać należy, że fragmentaryzacja prawa nie jest korzystna dla odbiorców usług, którzy później muszą odnajdywać się w gąszczu przepisów, żeby pozyskać informację o przysługujących im uprawnieniach. Ponadto praktyka dowodzi, że w przypadku nadmiernego rozdrobnienia aktów prawnych i późniejszych ich nowelizacji, z czasem dochodzi do braku zapewnienia spójności systemu prawnego – podsumowali przedstawiciele powiatów.

Polecamy także:

100 konkretów na 100 dni: pierwszy zrealizowany, kiedy kolejne?

Jan F. Libicki: potrzebne są zmiany w świadczeniu wspierającym