Autor : Agata Szczepańska
2023-10-05 16:12
Prezydent Andrzej Duda skierował do Trybunału Konstytucyjnego wniosek o zbadanie zgodności z Konstytucją przepisów uszczelniających Aptekę dla Aptekarza (tzw. AdA 2.0). Podstawowym zarzutem przedstawionym we wniosku jest tryb uchwalania tych przepisów. Ale nie tylko.
Wniosek został skierowany do TK, w trybie kontroli następczej, bowiem ustawa z dnia 13 lipca 2023 r. o zmianie ustawy o gwarantowanych przez Skarb Państwa ubezpieczeniach eksportowych oraz niektórych innych ustaw została już przez niego podpisana i 28 września weszła w życie. Prezydent jednak już podpisując ustawę, zapowiedział wniosek do Trybunału.
Jak mówiła wówczas Małgorzata Paprocka, minister w Kancelarii Prezydenta RP, wpłynęła w tej sprawie ogromna ilość korespondencji, zarówno wyrażającej poparcie dla zaproponowanych w ustawie rozwiązań, jak również wskazującej zastrzeżenia. Przypomniała, że Pałacu Prezydenckim odbyło się posiedzenie Rady ds. Ochrony Zdrowia, poświęcone zmianom w Prawie farmaceutycznym, z udziałem zainteresowanych tą kwestią podmiotów. – Pan Prezydent chciałby, aby Trybunał Konstytucyjny – jako jedyny uprawniony do tego organ – ocenił zgodność ustawy z Konstytucją, w szczególności pod kątem standardów stanowienia prawa – podkresliła Małgorzata Paprocka.
Polecamy: AdA 2.0 wchodzi w życie, prezydent na razie nie zrealizował zapowiedzi
Zgodnie z wcześniejszymi zapowiedziami wniosek dotyczy zbadania zgodności z Konstytucją trybu zmian wprowadzonych w ustawie z dnia 6 września 2001 r. – Prawo farmaceutyczne. To jednak nie wszystko. Zarzuty sformułowane we wniosku dotyczą:
Dodania do ustawy w trakcie pierwszego czytania przepisów pozostających poza zakresem regulacji zawartej w projekcie wniesionym do Sejmu przez Radę Ministrów.
Przepisów, na mocy których regulację prawną dotyczącą niedozwolonego przejęcia kontroli nad podmiotem prowadzącym aptekę ogólnodostępną stosuje się do przejęcia kontroli, które nastąpiło po dniu wejścia w życie zakwestionowanej ustawy. Budzi to wątpliwości co do zgodności z zasadami zaufania do państwa i stanowionego przez nie prawa, ochrony interesów w toku oraz odpowiedniej vacatio legis wywodzonymi z art. 2 Konstytucji.
Pierwszy z zarzutów dotyczy wprowadzenia do projektu ustawy o zmianie ustawy o gwarantowanych przez Skarb Państwa ubezpieczeniach eksportowych oraz niektórych innych ustaw, w trakcie pierwszego czytania, zmian w ustawie Prawo farmaceutyczne. - Wątpliwości konstytucyjne w tym zakresie były podnoszone w trakcie prac legislacyjnych w Sejmie i Senacie, a także przez podmioty będące adresatami przepisów prawnych dodanych na etapie prac legislacyjnych w Sejmie. Na marginesie należy zauważyć, że także do Kancelarii Prezydenta RP kierowana była bardzo liczna korespondencja w sprawie omawianej nowelizacji prawa farmaceutycznego. Podkreślenia wymaga, że prezentowano zarówno stanowiska wnioskujące o podpisanie ustawy, jak również o jej zawetowanie – czytamy we wniosku do TK.
Polecamy: AdA - Prezydent ma wątpliwości, musi zebrać się Rada
Analizując ustalenia Trybunału Konstytucyjnego w analogicznych sprawach, autorzy wniosku dowodzą, że poprawki zgłoszone do projektu ustawy podczas pierwszego czytania wykraczały poza zakres przedmiotowy poprawek, które mogą być wnoszone w czasie postępowania ustawodawczego w Sejmie. Zmiany w ustawie Prawo farmaceutyczne oraz związany z nimi przepis przejściowy nie były objęty treścią projektu ustawy. Nie były również związane z zakresem regulacji wskazanym przez projektodawcę w uzasadnieniu projektu ustawy i Ocenie Skutków Regulacji.
- Mając na względzie powyższe, przyjąć należy, że naruszone zostały konstytucyjnie określone granice poprawki do projektu ustawy (art.119 ust. 2 Konstytucji) oraz wymogi konstytucyjne w zakresie dotyczącym instytucji inicjatywy ustawodawczej (art. 118 ust. 1Konstytucji), oraz obowiązku przedstawienia wraz z projektem ustawy skutków finansowych jej wykonania (art. 118 ust. 3 Konstytucji) – wskazano we wniosku.
Drugi zarzut dotyczy zakresu stosowania nowych regulacji. Chodzi o przepis przejściowy, zawarty w art. 12 zakwestionowanej ustawy i przepis końcowy, zawarty w art. 20, na mocy którego zmiany w ustawie Prawo farmaceutyczne oraz art. 12 wchodzą w życie po upływie 14 dni od dnia ogłoszenia ustawy. W ocenie autorów wniosku zmieniają one w sposób niekorzystny sytuację prawną ich adresatów. Co istotne, chodzi o stan prawny wynikający łącznie z obu zakwestionowanych przepisów.
Znowelizowane artykuły wprowadzają bowiem nowy, dodatkowy zakaz koncentracji na rynku aptek dla czynności prawnych lub czynności faktycznych albo czynności prawnych i faktycznych, które nastąpiły po dniu wydania zezwolenia na prowadzenie apteki, a jednocześnie, które w dotychczasowym stanie prawnym nie skutkowały cofnięciem zezwolenia, jego wygaśnięciem albo odmową przeniesienia zezwolenia.
Tak wprowadzony i zdefiniowany zakaz przejęcia kontroli jest nowością normatywna, którą można oceniać w kategorii istotnej zmiany dla funkcjonowania rynku aptek w Polsce. Jego treść wpływa na sytuacje prawną adresatów.
Autorzy wniosku podkreślają przy tym, że cofnięcie zezwolenia na prowadzenie apteki nastąpi również w przypadkach, w których przejęcie kontroli było następstwem okoliczności, na które nie miał żadnego wpływu podmiot prowadzący aptekę. – Co istotne, w kontekście zasady zaufania do państwa i stanowionego przez nie prawa, także wówczas, gdy w dobrej wierze i z zachowaniem najwyższej staranności podjął on możliwe czynności zmierzające do zastosowania się do zakazu (przywrócenia stanu zgodnego z nowo ustanowionym zakazem), jednak czynności te z przyczyn prawnych lub uwarunkowań rynkowych okazały się bezskuteczne – czytamy we wniosku.
Zatem przepisy zaskarżonej ustawy mogą budzić wątpliwości co do ich zgodności z wywodzonymi z art. 2 Konstytucji zasadami zaufania do państwa i stanowionego przez nie prawa, ochrony interesów w toku i odpowiedniej vacatio legis. - Nowelizacja nie była bowiem zapowiadana i nie była przedmiotem uprzednich konsultacji społecznych, nie była również sporządzona ocena skutków regulacji, w tym ocena rzeczywistej struktury rynku, występujących powiązań kapitałowych lub relacji kontraktowych, które według nowego prawa mogą stanowić niedozwolone przejęcie kontroli, a także ocena koniecznych, dostosowawczych zmian i wpływu uchwalonych zmian dla bezpieczeństwa pacjentów, w tym potencjalnego
kształtowania się cen leków i ich dostępności, w szczególności w małych miejscowościach – wskazują autorzy wniosku. Przypominają przy tym, że zasady opracowywania projektów aktów normatywnych z zakresu prawa gospodarczego zobowiązują do dokonania m.in. oceny przewidywanych skutków społeczno-gospodarczych, w tym oceny wpływu na mikroprzedsiębiorców, małych i średnich przedsiębiorców.
Polecamy: Po uszczelnieniu AdA pora na uregulowanie rynku hurtowni?
- W ocenie wnioskodawcy materia regulowana przez ustawę i jej skutki dla funkcjonowania rynku aptek ogólnodostępnych, uzasadniały wydłużenie przez ustawodawcę okresu vacatio legis, ponad przyjęte 14 dni, albowiem okresu tego nie sposób uznać za wystarczający dla dostosowania prowadzonej działalności gospodarczej do nowych wymagań ustawowych, w szczególności podjęcia różnego rodzaju czynności weryfikacyjnych, a następnie czynności prawnych zmierzających do rozwiązania lub odstąpienia od umów bądź ich istotnej renegocjacji, które zostały zawarte przed dniem wejścia ustawy, a które prowadziłby do sankcjonowanego przejęcia kontroli – czytamy we wniosku.
Jego autorzy wskazują przy tym, że z punktu widzenia zasady ochrony interesów w toku, wątpliwości budzi także przyjęta przez ustawodawcę konstrukcja art. 12 ustawy, to jest zastosowanie nowych przepisów do przejęcia kontroli, które nastąpiło po dniu wejścia w życie ustawy. Konstrukcja nowych przepisów oznacza bowiem, że będą miały zastosowanie także do czynności prawnych, które zostały dokonane przed dniem wejścia ustawy w życie, ale których skutki powstały po dniu jej wejścia w życie. Nie sposób zatem przyjąć, iż art.12 ustawy w sposób właściwy uwzględnia interesy w toku.
Działania legislacyjne wokół Apteki dla Aptekarza od początku wywoływały wiele kontrowersji. Zapisy antykoncentracyjne, wprowadzone bez konsultacji ze środowiskiem na etapie komisji sejmowej, mają w zamierzeniu projektodawców wyeliminować praktyki obchodzenia obowiązujących od 2017 r. regulacji Apteka dla Aptekarza.
W branży trwa jednak wyraźny spór. Przedsiębiorcy uważają, że to zamach na swobodę prowadzenia działalności gospodarczej i nieuprawnione oskarżanie ich o nadużycia, z kolei aptekarze - że zmiany położą kres nadużyciom, które są powszechne.
Polecamy: Przedsiębiorcy protestują, aptekarze popierają – dalszy spór o apteki
Od 2017 r. zgodnie z przepisami Apteki dla Aptekarza apteki mogą prowadzić tylko farmaceuci, spółki przez nich tworzone lub uczelnie prowadzące kierunek farmacja. Jeden przedsiębiorca nie może mieć więcej niż cztery apteki. Są też inne ograniczenia, m.in. geograficzne.
Zgodnie w nowymi przepisami niedozwolone będzie przejęcie kontroli - w rozumieniu przepisów o ochronie konkurencji i konsumentów - nad podmiotem prowadzącym aptekę ogólnodostępną, jeżeli podmiot przejmujący kontrolę nie jest uprawniony do prowadzenia apteki w myśl przepisów Apteki dla Aptekarza oraz prowadzi już cztery apteki ogólnodostępne.
Wyjątkiem mają być sytuacje, gdy przejęcie nastąpiło w wyniku nabycia spadku. Dodatkowo, w razie przejęcia niezgodnego w powyższymi zasadami, wojewódzki inspektor farmaceutyczny zyska prawo, by cofnąć zezwolenie na prowadzenie apteki. Podmiot przejmujący wbrew zakazowi może zostać ukarany karą od 50 tys. do 5 mln zł (tego właśnie przepisu dotyczy jedna z wprowadzonych zmian). Kary te nakładać ma wojewódzki inspektor farmaceutyczny w drodze decyzji.
Przepisy nie dotyczą przejęcia kontroli, które nastąpiło przed ich wejściem w życie.
Polecamy także:
Zastępczyni redaktor naczelnej; specjalizuje się w tematach związanych z prawem medycznym i procesem legislacyjnym, szczególnie zainteresowana psychiatrią. Wcześniej dziennikarka i redaktorka w Dzienniku Gazecie Prawnej oraz Polskiej Agencji Prasowej. Kontakt: agata.szczepanska@cowzdrowiu.pl